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关于如何充分发挥村小组“微自治”作用的思考

来源:沈所镇作者:卢慧敏日期:2017年03月17日
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自实行村民自治制度以来,我国的基层自治一直是以“村两委”为核心,而村小组一级的自治并未得到重视。作为基层自治的“神经末梢”的村小组,其地位和作用非常关键,甚至可以说在很大种程度上影响着中央方针政策在基层的实施效果和基层群众对政府的满意度。随着城镇化的发展,基层社会开始发生根本性的变化,传统的村小组治理模式正面临着诸多挑战。目前,村小组一级的自治在实践过程中面临着“村民难参与、民主难形成、干部难作为、成效难显现”等问题,如何有效解决距离村民最近一公里的自治事务的处置问题,充分发挥村小组“微自治”作用亟待解决。

一、村小组“微自治”的内涵

村小组“微自治”概括地说就是村小组的村民自主行使管理村小组政治、经济、文化和社会事务的权利,依法办理本村小组事务,创造本组全体村民的幸福生活。村小组自治的主要内容就是全面推进本村小组的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村小组自治的前提是充分尊重农民意愿和维护农民权益,处理好农民和土地、农民和政府、农民和村小组长远发展的关系。

二、现阶段村小组自治的现状和问题分析

(一)村小组社会结构和自然环境产生巨大变化,影响村小组自治效果。

随着改革开放和城镇化的发展,大量农村青壮年劳动力涌入城市,小组内产生了留守儿童和空巢老人等群体,改变了传统的村小组社会结构;受城镇化的趋向,小组村民都沿着公路报批宅基地,村庄沿路而建,村小组之间没了界限,原来村小组内部日渐空虚,产生了不少的空心村;而输入到城市中的青壮年劳动力,他们有的常年在外务工有时在村、有的住址外迁几乎不在村,但是他们户籍、集体经济组织成员身份和权益仍在原来的村小组,(又称村小组生产共同体与生活共同体分离),他们既享受村小组的集体权益,却很少参与村小组自治,很少或者基本不履行村庄建设的义务(又称集体成员身份与村小组自治身份脱节),但他们与原村小组存在着许多诸多剪不断的利益关联。由于以上种种因素,导致村小组自治主体严重缺位,在村小组决策过程中较少召开村民会议,难免出现暗箱操作现象,导致某些村小组的民主管理和监督不到位,村小组自治流于形式。此外,村小组的环境污染、生态环境的破坏也影响着村小组的长远发展,如处理不当又会加剧其他矛盾的发展。

(二)村小组治理主体职能模糊,村民消极参与村庄建设。

长期以来村民受“万能政府”思想的影响和束缚,基层政府充当了解决一切问题的主角,由于村小组治理主体缺位、治理主体职能模糊,导致村民个人利益与村庄整体利益相冲突、村小组层面的村规民约与国家层面的正式制度相冲突、集体资源的外流的情况时而发生,村民之间缺乏一致行动的粘合力,村落共识被消解,导致村民对村庄政治及长远规划持冷漠心态,这些都进一步加剧了村小组自治的难度。而政府横向到边,纵向到底与村“两委”层面的自治形成互补的基层党建的覆盖面还没有下沉到村小组一级,无法有效解决村小组一级自治层面上的问题。

(三)村小组干部配备较弱,管理水平不高。

当前,极少数村小组长因文化素质低、思想觉悟较差等原因,不支持党委、政府工作,甚至带头抵制党委、政府的决策部署,严重影响了当地经济社会的稳定发展。而村小组一组党建基础较为薄弱,村小组长政治面貌为党员的比例不高,部分村小组长学历不高、思想观念落后、法治观念淡薄,加之受到家族和宗派意识的阻挠,不能正确处理村小组局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系,这些都严重影响了村小组自治的水平。

(四)村小组“三资”管理不规范容易引发村民上访。

目前,在我县村小组的“三资”一般由镇代管,这有效解决了“村自管”模式下监督缺失的问题,但是还是存在一些问题如:管理主体不明、家底不清、资产利用效能不高等问题。此外,村小组一级的“三资”管理普遍未纳入有关部门的审计范围,也未实行村小组长离任审计制度,许多村小组“三资”管理中存在的问题长期得不到披露和纠正。少数村小组因为“三资”管理还不够规范,村民在利益分配过程中容易引发矛盾,利益分配不均让部分村民产生利益受损的感觉,从而产生积怨情绪,甚至走上上访之路,不利于社会稳定。

(五)村小组土地调整困难,不利于村小组长远发展。

当前村小组的土地比较分散,不利于集约化经营,也不利于村庄长远规划。由于空心村现象严重,不少村小组的新房都是沿路而建,杂乱无章,出现“有新房没新村”的现象。但由于土地调整不仅涉及耕地保护问题,而且涉及整个小组村民利益,稍有不慎就会引发村小组集体内部矛盾,致使村小组土地调整无人愿意介入,一直保持三十年承包期到期一调的原状。而个别村民私底下将自己承包的土地流转给他人虽一定程度上满足了新时代农业发展的需要,但流转时一般采取口头约定而没有签订土地流转合同导致时间一长因土地流转而产生的纠纷也相应地增加。目前,村小组一级的土地纠纷主要有:农户之间关于土地承包权的纠纷,因宅基地或农地边界造成的纠纷,外嫁女、新增人口、外来户得不到土地承包权产生的纠纷、村干部利用集体土地“寻租”产生的纠纷及国家项目征地补偿过程产生的土地权属纠纷,以上情况导致了土地调整难度加大,不利于发展规模农业,不利于村庄建设及长远规划。

三、加强村小组自治的作用的对策

(一)完善村小组群众自治制度,落实村民自治权。

完善村小组群众自治制度,落实村民自治权,通过各种媒介大力宣传基层自治政策,加强小组村民对自治制度的认知与应用,培养小组村民的主人翁意识,将小组重大事项的决策、管理、监督权还给村民,将村小组内群众关心、利益相关的重大事项进行公开,激发村民参与自治的热情。

一是要完善民主选举程序,由本村小组具有选举权利的村民群众依照法律法规的程序,直接选举本村村小组长和村民理事会,真正把受群众拥戴、作风正派、有较高文化素质、有能力并愿意为村小组群众办事的人,选为村小组长,带领村民创造幸福生活。

二是要优化民主决策,所有涉及本村小组全体群众利益问题,都要由全体村小组村民会议或村民代表大会来决定,按少数服从多数的原则来办理。

三是要强化民主管理,依据党和政府的方针政策及国家的法律法规,结合本村小组的实际情况,由全体村小组村民讨论制定本村小组村民自治的村规民约,加强小组村民的自我管理、自我教育和自我服务。

四是要加强民主监督,村小组里的重大事件和村民日常生活中普遍关心的问题,都要向全组村民公开,村小组长的德、能、勤、绩由村民会议或村民代表会评议考核,村小组理事会定期向村民会议或村民代表会议报告工作,接受广大村民的监督。

(二)充分发挥村小组长、村民理事会作用。

一是充分发挥村小组长“代理人”和“当家人”的作用。村民小组长队伍是农村基层干部队伍的重要基础和后备力量,村民小组长队伍建设事关党和政府各项惠民政策、决策的贯彻落实,事关新农村建设、经济社会发展的稳步推进。一方面,在国家政策落实的过程中,很多细微的工作都需要村小组长去执行,因而他是小组村务"代理人"的最佳首选;另一方面他也是本小组村民因而关乎本小组的利益事件,也会关乎其切身利益,所以他能更好地履行"当家人"的职责。因此,要明确小组长工作职责,规范履职行为,充分发挥村小组长“当家人”与“代理人”的双重角色:既要让其当好政策法规宣传员,积极向村民宣传当前国家政策和法律法规,传达上级有关会议精神和工作部署;又要让其当好小组致富带头人,组织引导村民发展现代农业、特色农业,带领村民发家致富;还要让其当好民情民意代言人,加强与小组村民的沟通联系,了解掌握村民所思所想、所愿所盼,积极向村“两委”和基层政府反映村民的意见、建议和诉求;更要让其当好促进小组和谐的稳压器,主动协调营造和谐的村民关系,积极化解村民之间的矛盾纠纷,及时掌握村民的思想动态,关注基层各类矛盾苗头,及时向村“两委”和基层政府报告本组不稳定因素;也要让其当好小组公益事业的牵头人,牵头抓好本组道路建设、村容村貌和环境整治等民生工作,认真管好本组的资产、资源、资金,及时制止和汇报各类违法建设,积极协助上级做好计生,城乡医疗保险、养老保险,减灾救灾,水利兴修、土地征收、重点工程建设等工作。

二是充分发挥村小组理事会作用。健全村小组理事会相关制度,由热心公益的农村党员、村民代表、退休的公职人员、各房族代表、德高望重的乡贤、致富能人等担任理事会成员。依照社会主义价值观重塑村小组村规民约,搭建平台民事民治、明确职责民事民办、制定规则民事民议,树立村庄正义,激发共识和内在活力,树立村民富裕村风文明村容整洁的新风向标。

(三)坚持规划先行,建立健全村庄管理长效机制。

一是要按照“因地制宜、连片规划、整体推进”的思路,坚持“先审批,后建设”的原则将村小组宅基地连片建设与上级民生改善、地质灾害治理、基层组织建设、平安村创建、美村行动、扶贫开发等工作有效结合,认真搞好建设规划,在小组村庄建设上突出特色,突出重点。   

二是要完善村规民约,推进依法治组。村规民约的修订要做到制订过程符合法定程序,条文内容符合法律规范、符合社会主义价值观,公布实施符合法治精神。通过完善村规民约,让村小组的各项事务办理都有章可循。

三是要倡导文明行为,整治小组村容村貌,改善生活环境,建设文明村小组。村小组要积极配合上级部门做好“美村行动”农村环境整治工作,做到村庄环境共同管,农户房前屋后自己管,实现村庄自我管理、自我发展、自我完善、自我提升。   

(四)进一步探索与完善村小组“三资”管理。

一是全面开展业务培训,对村小组报账员开展财务管理相关法律法规及业务知识培训,提高村小组报账员业务素质,严肃村小组财会纪律。

二是强化制度监督执行。健全完善村小组财务预决算、开支审批、资产承包、租赁、出让、资源登记、审计监督等制度,进一步明确村小组收入准确、开支合理、票据规范、报账及时、程序规范、民主公开等要求。要充分发挥民主理财的作用,村小组依法成立小组村务监督委员会,对村小组集体财务收支、货币资金管理、财务上墙公开等情况进行监督检查。同时,要细化村小组财务公开内容,全面公开现金收支、财产物资变化、债权债务和收益分配等内容,全程公开土地征用补偿费、“一事一议”财政奖补等拨付到村小组使用的财政资金。

三是大力开展专项检查。基层政府应定期组织开展村小组集体“三资”专项检查,针对存在的村小组财务管理制度监督执行不到位,组账镇管把关不严,村干部坐收坐支、“三资”外流、交结帐不及时,资产资源处置不规范,集体资源管理暗箱操作、租赁合同监管不到位等问题,进行跟踪整改落实。此外,要按照“换届必审、离任必审、信访必审”的原则开展村小组集体经济审计监督,加大对审计查出问题的处理力度。

(五)强化政府指导作用。

一是要注重教育培训,建立村民小组长定期培训制度,定期组织村民小组长学习培训,提高村小组长的政策理论水平,增强村小组的思想政治意识。

三是注重精神激励。要加强政治关爱,实行优秀村民小组长奖励机制,每年表彰奖励一批优秀村民小组长。对表现突出、业绩较好、群众满意的优秀村民小组长,作为村级后备干部进行培养,符合入党条件的及时吸纳到党组织中,对符合村干部任职条件的可按规定程序选拔、推荐进村“两委”班子。

三是将基层党建延伸到村小组一级,将党组织的“神经末梢”植入到村小组,解决基层治理最后一公里问题。