以生态环境为导向的开发模式（EOD模式）是近年来逐渐兴起的一种创新性环境治理模式和项目实施方式，也是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的重要途径。为探索建立EOD模式下具有始兴特色的生态产品价值实现机制，课题组在走访调研县内发改、自然资源、环保、农业等部门的基础上，赴福建、浙江等地开展实地调研，深入学习项目实施、机构设置、区域规划、资金筹集等经验做法。现将调研情况报告如下：

　　一、生态环境领域推进EOD模式实践的优势

　　党的十八大以来,生态文明建设上升至“五位一体”高度，随着“两山”理念的深入践行和“双碳战略”的持续推进，兼具生态效益、经济效益和社会效益的EOD模式，将成为未来我国生态环境治理的主流开发模式。主要有以下优势：

　　（一）符合上级政策支持导向。生态环境部从2018年开始提出EOD模式的倡议，国家发改委、国家财政部、国家开发银行等多部委陆续跟进，相继出台了一系列政策支持、引导、规范EOD开发模式，全国共有94个项目入选EOD模式试点。省委、市委均高度重视EOD开发模式，省生态环境厅出台了《广东省省级生态环境专项资金项目储备库入库指南》，为项目入库提供了指引，全省首个EOD项目于今年6月在肇庆广宁落地实施，授信额度高达30亿元；市生态环境局邀请了生态环境部华南环境科学研究所及粤北生态环境研究院专家推动、指导仁化县和始兴县EOD项目入库工作，曲江区煤矸石综合利用项目成为全省首个入选国家项目库的EOD项目。

　　（二）有效解决资金短缺痛点。生态环境修复治理是一项系统工程，前期项目建设和环保设备后期日常维护均需要大量资金投入，在“土地财政”日渐衰微、收支矛盾日益突出、地方财政谋求转型的大背景下，生态环保事业也面临着资金短缺的时代困境。而基于项目实践的EOD模式，将通过改善区域环境，以优质的生态环境吸引产业入驻和人口流入，实现区域土地、矿产等价值增值，并引入社会资本对生态环境进行开发获得收益，在不增加政府债务负担的前提下，帮助政府解决生态环境治理问题，变“输血”为“造血”。

　　（三）带动传统产业转型升级。“产业密切关联”是EOD模式的核心理念之一，常见的EOD模式关联产业主要有生态产业开发（如文旅观光、医疗康养、特色农林种植加工）、新能源产业（如风电环保、光伏、绿色建材）、高新技术产业（如环保装备高端制造、智能网联汽车、金融碳交易、数字经济）等三类，相较于传统产业，EOD模式关联产业具有生态环境关联度高、环境污染少、资源消耗低、收益能力强等优势。通过EOD模式的实施，有效串联生态环境修复治理、自然资源开发利用、现代产业体系规划等工作，带动产业转型升级发展，进而反哺生态环境治理项目投资建设和运维。

　　二、始兴县实施EOD项目的有利条件和存在困难

　　（一）始兴县实施EOD项目的有利条件

　　优越的生态环境和丰富的自然资源是实施EOD项目的先决条件，始兴地处国家“两屏三带”生态安全战略格局中南方丘陵山地带的核心区，生态环境优良、自然资源丰富，实施EOD项目优势突出、基础良好、恰逢其时。

　　1.生态环境优良。生态是始兴最厚实的家底，实施EOD模式具有先天的生态环境优势。始兴是全市首个“国家生态文明建设示范区”，全县森林覆盖率达77.81%，活力木蓄积量1619万立方米，居全省前列，空气质量优良率常年保持在98%以上，饮用水水源水质达标率、地表水监测断面水质优良率常连续多年达到100%，2018年、2019年、2021年分别荣获全省县域生态环境质量考核第一名。特别是近年来，县委、县政府坚持“生态立县”战略，深入实施绿美始兴生态建设行动，积极推进国家森林城市、碳中和示范县、绿美广东示范县创建工作，生态环境质量持续改善，今年4月和5月，在绿美韶关生态建设考评中综合得分连续两个月排名全市第一。

　　2.项目谋划扎实。根据省委、省政府提出的实施“百千万工程”，推动北部生态发展区高质量发展的部署要求，今年以来，在县委、县政府的大力支持和推动下，县发改局联合省环科所全面梳理辖区内生态保护、环境治理、产业发展类项目进展情况，依托始兴县国家农村产业（竹产业）融合发展示范园、“国家生态文明建设示范区”、广东省生态产品价值实现机制试点等国家级、省级平台，坚持“关联性融合、一体化实施、效益内部平衡”原则，谋划包装了始兴县环车八岭水生态保护及乡村振兴开发项目，总投资15亿元，项目融资需求7.5亿元。项目包含4个子项目，涵盖污水治理、水系整治、工业园区基础设施、文旅康养、竹产业等内容。同时，主动加强与发改、环保等上级部门和国开行广东分行、农发行广东分行等相关金融机构沟通对接，项目前期工作正有序推进中。

　　3.自然资源丰富。始兴拥有丰富的生态和矿产资源，发展EOD模式关联产业优势突出。生态资源方面，始兴拥有丰富的林木资源和风、光、电等自然资源，特别是竹林资源丰富，全县竹林面积27.75万亩，其中毛竹林20.85万亩，适宜发展竹木深加工、新能源、森林康养休闲、林下中药种植和林禽养殖等产业。矿产资源方面，始兴拥有丰富的建筑石材、有色金属和水（包含地热水）等矿产资源，是远近闻名的“温泉之乡”，温泉资源数量及质量均位居全省三甲之列，主要有总甫温泉区、刘张家山温泉区、司前温泉区、隘子温泉区、澄江温泉区等，适宜发展温泉康养、绿色建材等产业。

　　（二）始兴县实施EOD项目面临的困难和问题

　　1.项目启动较晚。国家部委于2020年开始启动EOD模式试点建设，全国共有94个试点，浙江青田、天津蓟州、江苏无锡等先进地区项目建设正顺利推进，省内的肇庆广宁已获得金融机构授信并发放贷款，目前全国、全省、全市各个地区都在快马加鞭谋划推进EOD项目。始兴县于今年年初开始启动EOD项目谋划工作，起步较晚，由于省内可供参考的经验有限，目前相关体制机制还不完善，项目可研、立项、包装等工作仍未开展，部分子项目前期工作仍然比较滞后，与先进地区相比始兴县项目仍不成熟，仍需进一步包装、优化。

　　2.财政资金紧张。近年来，受经济下行、留抵退税、房地产市场低迷等因素影响，县级财政收入锐减，加之民生实事、重点项目、政府债券付息等支出逐年增加，财政收支矛盾愈加突出。根据EOD项目申报规则，本级财政配套资本金需占项目总投资的20%以上，以当前始兴县的财政状况将难以保障项目资本金投入，一定程度影响项目推进。

　　三、加快建立EOD模式下生态产品价值实现机制的对策建议

　　（一）高位推动，建立健全工作机制

　　学习借鉴浙江青田先进经验，出台始兴县推进环车八岭水生态保护及乡村振兴开发项目（EOD）实施方案，成立始兴县EOD模式推进工作领导小组，下设办公室，统筹推进EOD模式下生态产品价值实现机制各项工作。建立健全工作协调机制和联席会议制度，定期召开联席会议研究推进项目谋划、储备、申报、资金分配、项目建设等各项工作，加快项目推进速度。

　　（二）狠抓保护，夯实生态产品价值实现的基础

　　EOD项目策划与实施须坚持生态环境保护优先，首要任务是创造良好的生态基底，增值自然资本，厚植生态产品价值，将生态优势转化为发展优势。对此，我们要深入实施绿美始兴生态建设“六大行动”，全面落实林长制，推进森林质量精准提升工程，抓好林分优化和林相改善工作，加强森林防灭火和有害生物防治，扎实推进国土绿化试点示范项目，全力争创国家森林城市，力争成为绿美广东示范县。持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，抓好土壤污染源头防控、空气污染防治和水生态环境治理，深入推行河长制，加快推动浈江始兴段治理工程和墨江流域农村污水治理工程建设，严厉打击各类环境违法行为，确保空气质量优良率保持在96%以上、饮用水水源达标率和江河监测断面水质优良率始终保持100%。

　　（三）因地制宜，加强项目谋划包装

　　浙江青田县大力发挥本地区域优势，利用好本地自然环境、人文历史和工业基础，以特色文化融合旅游资源开发文旅产业，同步开展生态环境治理和基础设施建设，通过“肥瘦搭配”、一体化开发实现收益反哺和长效运营，确保“侨乡大花园”EOD项目顺利实施。由此可见，EOD模式实践应当依据区域生态环境资源禀赋、特色产业基础分析等，在项目谋划初期把握生态环境领域建设规划以及产业发展规划的目标和要求，选择适宜的区块和领域实施。对此，始兴县可结合始兴县域“十四五”重点发展方向，认真研究吃透上级相关政策，聚焦投资领域、收益覆盖、产业配套等重点，按照“有效融合、收益反哺、一体化实施”要求，统筹考虑产业发展基础、属地资源禀赋、生态环境短板、县级配套资本金来源等因素，将环车八岭水生态保护及乡村振兴开发项目（EOD）再优化、再融合，进一步核准项目总投资、融资需求、建设内容、建设计划等。比如加快推动项目可研、立项、设计等前期工作，梳理、优化一批必须干的、有效益的、有基础的子项目，提前谋划做好项目前期工作，提升项目成熟度，使项目更贴合实际，更具操作性。同时积极主动加强与省、市发改、财政、环保、金融机构沟通对接，主动请示汇报项目准备情况，扎实做好项目申报材料收集、系统上报、入库等工作，及时反馈存在问题，确保项目成功入库、成功授信、按时落地。与此同时要明确自然资源权属的界定，统筹规划后续产业用地供给，做好生态产品可持续经营开发的后续服务。

　　（四）强化保障，建立多方参与的投融资模式

　　生态治理项目通常存在投资规模较大、生态环境及经济效益显现周期长的问题，为此，获得长期、稳定、低价的融资来源，对于项目的顺利推进来说至关重要。在始兴县EOD模式实践中，建议创新投融资模式，可发挥政府投入带动作用，探索通过如PPP模式，ABO（授权-建设-运营）或EPC+O（设计-采购-施工-运维）等模式引入社会资本，建立多元化资金投入机制。对此，需做好以下三点工作：

　　1.要积极主动加强向上对接，争取政策、资金支持。多渠道解决项目本级资本金短缺问题，分门别类做好各个子项目包装谋划工作，争取纳入上级各类项目盘子，申报中央贴息贷款、中央预算内资金、政策性开发性金融工具、专项债券资金、国家绿色发展基金等各类上级资金支持，并统筹整合本级财政资金、涉农资金、驻镇帮镇扶村资金等各类资金，在资金分配时对EOD项目予以倾斜。

　　2.积极引导、推动县属国企参与EOD项目开发建设，鼓励县属国企通过合资、入股等形式参与产业项目运营管理，形成稳定的收益。

　　3.借鉴学习青田的工作经验，加大EOD项目的招商力度，支持符合条件的企业、农民合作社、家庭农场、民营林场等经营主体参与投资生态建设项目，或支持金融机构参与生态保护项目，协调金融机构拓宽融资渠道，积极开发适合的金融产品，探索构建社会资本参与生态保护修复机制，从而保障项目建设资金需求。同时在实施过程中，建议通过梯次开发、分批兑现等方式，降低一次性大投入，增加阶段性回报。如在产业引进时，优先选取盈利性强的产业来平衡资金，实现项目整体的良性循环、区域高质量发展。

名 词 解 释

　　1.生态环境导向的开发模式（简称EOD模式）：是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

　　2.“五位一体”：指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。

　　3.“两屏三带”：是我国构筑的生态安全战略，指"青藏高原生态屏障"、"黄土高原-川滇生态屏障"和"东北森林带"、"北方防沙带"、"南方丘陵山地带"，从而形成一个整体绿色发展生态轮廓。

　　4.生态建设“六大行动”：指实施森林质量精准提升行动、实施城乡一体绿美提升行动、实施绿美保护地提升行动、实施绿色通道品质提升行动、实施古树名木保护提升行动、实施全民爱绿植绿护绿行动。

　　5.PPP模式：指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

　　6.ABO模式：指授权、建设、运营模式。由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

　　7.EPC+O模式：指设计、采购、施工及运营一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，通过该种整合方式提高项目的运营效率，降低全生命周期的成本。