始兴县财政改革与发展“十二五”规划

“十二五”时期，是我县深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建和谐始兴的重要时期，也是深化财税体制改革，加快公共财政体系建设的关键时期。财政是始兴各项社会事业发展及经济建设的物质基础，是落实县委县政府确定的有关政策措施的体制保证，是转变经济发展方式的有效监管手段，制定《始兴财政改革与发展“十二五”规划》(以下简称《规划》)，对促进我县经济长期平稳较快发展具有十分重要的现实意义。

一、“十一五”时期始兴财政改革与发展情况

“十一五”时期，在县委、县政府的正确领导和省、市财政部门的指导帮助下，我县财政工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想作为指导，深入贯彻落实科学发展观，以经济建设为中心，认真贯彻国家的各项方针政策和积极的财政政策，不断开源节流，狠抓增收节支，深化财政改革，加强财政管理，科学理财、依法理财、民主理财的水平不断提高。

（一）“十一五”时期财政工作回顾

1、财政收支较快增长，财政实力明显增强

“十一五”时期，我县国民经济持续快速增长，财税部门不断加大税收征管力度，使我县财政收入保持了良好的增长势头，财政实力不断增强。全县财政一般预算收入累计完成5.39亿元（其中2006—2009年实际完成3.735亿元， 2010年预计完成1.656亿元）。从2005年的5250万元上升到2010年的16560万元，年均增长25.8%。

与此同时，我县对中央、省的贡献也不断增大。2006—2009年，我县上划中央收入累计完成2.68亿元；上划省收入累计完成5535万元。

2、支出结构得以优化，公共事业稳步发展

“十一五”时期全县一般预算支出累计完成18.318亿元（含上级补助收入），其中2006—2009年实际完成支出13.818亿元， 2010年预计完成支出4.5亿元。年均递增13.34%。

这些资金的使用，财政部门均按照建立与社会主义市场经济相适应的公共财政基本框架的要求，着力调整支出结构，提高资金使用效益，切实加大对各项重点支出的保障力度，基础教育（含义务教育、学校教学基础设施建设和农村中小学危房改造）、公共卫生、社会保障（含基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障、合作医疗及农村“一保五难”）、支持“三农”、公共安全等方面的支出大幅增加，有力地促进了社会各项事业的协调快速发展。

3、保障能力不断提高，重点项目加快推进

“十一五”时期，我县重点支持建设了3个工业园区、天元大桥等城市改造项目、各库区水利枢纽及县城河堤建设、污水处理工程、城市管网改造、市区绿化工程、粤赣高速和粤赣铁路等一大批建设项目，以及创建国家最美小城、创建国家生态县等一批生态建设项目，不断健全完善了城市服务功能，改善了城市生态环境，增强了可持续发展能力。

4、财政改革稳步实施，管理水平不断提高

“十一五”期间，随着社会主义市场经济的发展，财政改革方向日趋明确。财政部门抓住机遇，大胆探索，在财政体制、制度和管理等方面进行了一系列的改革工作，财政运行机制得到改进，财政管理整体水平逐步提高。

（1）积极推进预算管理制度改革和国库集中支付制度改革。一是不断完善制度建设，强化管理和监督，创新服务手段，扩大改革试点范围，加大直接支付比重，进一步理顺部门预算单位授权支付工作。截至2010年9月我县各乡镇全面铺开财政管理一体化大平台（R9i）系统、集中管理预算资金、国库集中支付、乡（村）账务管理，推进实时在线预算监督系统建设。

（2）深化“收支两条线”管理改革。制订并完善《始兴县政府非税收入管理办法》，加大非税收入“收支两条线”管理力度。按照“统一编制原则，统一编制办法，统一编制口径，统一定额标准”的思路，把各执收单位组织的非税收入纳入年度预算统一编制管理，建立全面、准确、真实、完整的预算管理体系，较为全面地掌握了部门收入的主要来源、支出的具体用途，使得部门单位能围绕年初预算组织收入，安排支出，部门收支行为逐步规范。继续加快县级非税收入征管电子化系统的建设。

（3）建立了以公开、公平、公正为原则的政府采购制度，规范了政府采购行为，扩大了政府采购规模和范围。一是着力推进我县政府采购管实行采管分离改革工作,管理由财政局、采购由县行政服务中心。二是对采购金额在100万元以上的项目、社会影响较大的项目以及单台金额50万元以上的医疗设备项目引入公证机制。三是引进代理机构竞争机制，由单位自行确定政府采购的代理机构。四是建立统一的电子化政府采购管理交易系统，启动供应商网上注册服务。

（4）财政监督工作力度进一步加大。一是加强对社保基金、住房公积金、扶贫资金、救灾救济资金、强农惠农专项资金，以及其他专项资金的监管，建立专项资金台账，及时掌握专项资金的来源去向。积极开展“小金库”专项治理工作。二是开展以强化会计基础管理和依法建账为中心内容的会计规范化活动，加强了对会计中介机构的管理，规范会计秩序。三是加强了对基层财政部门的管理和检查力度，堵塞管理漏洞。四是完善绩效评价体系，扩大绩效评价范围，进一步提高财政资金使用效益的新途径。

5、队伍建设得到加强，干部素质不断提高

以构建财政部门惩治和预防体系为重点，造就一支政治坚定、业务过硬、作风优良的财政干部队伍，为财政改革和发展提供人力资源支撑。一是认真贯彻落实《行政许可法》，把依法行政、依法理财贯穿于各项财政工作中。二是做好规范权力运行工作，全面梳理权力事项，制定权力流程，合理简化办事程序，将权力运行全过程公开，加强权力运行监督和制约。三是加强干部教育培训工作力度，不断提高干部职工思想道德素质、理论素质和业务素质。四是加强财政干部的勤政廉政教育和职业道德建设，强化服务意识，改进工作作风。

（二）“十一五”时期始兴财政改革与发展存在的主要问题

“十一五”期间，我县财政改革与发展取得了一定成绩，财政收入稳定增长，财政支出不断增加，财政改革逐步深化，为全县经济发展和小康社会建设做出了积极的贡献。但是，由于各方面因素的制约，全县财政发展中还存在一些不容忽视的问题：

1、财源结构不尽合理，财政收入占GDP比重小。工业基础薄弱，经济结构不合理，大型骨干型企业、涉外企业仍然是两头在外型为主，工业化、城镇化水平低，缺乏产业集群、优势产业和品牌产品，民营经济发展不足，导致财政收入质量不高,制约着全县经济总量和财政收入的增长。

2、税源后劲不足，缺少财政收入增长的新点、亮点。支柱型纳税大户少，部分重点项目受各种主客观因素影响，进展情况与预期目标有较大差距，直接影响了税源的培植和收入的进度，增收税种单一，未能形成新的税收增长亮点。

3、财政支出压力大。按照公共财政体制的要求,财政保障能力不足。县镇机关公用经费定额标准偏低，机构运转困难；农村税费改革以后，财政运转困难进一步加剧，乡镇财政支出的压力进一步加大，其教育、计生、卫生、基础设施建设等经费投入不足。

4、财政收入对中央贡献大，地方得益少。由于我县税源结构比较单一，传统产业所占比重较大，所以财政上划中央和省的比重也相对较大，地方得益较少。

5、财政总量与全省其他市及外省相邻城市相比依然偏小；乡镇间财力分布不平衡的矛盾比较突出。

二、“十二五”期间财政发展环境

“十一五”期间，我县财力不断壮大，各项财政制度改革的成功，均为“十二五”规划打下了良好基础。

1、国家财政改革与发展的总体方向已基本明确。公共财政制度改革稳步推进。国家财政改革与发展的基本思路已经明确或正在组织实施，可预见的有：推进公共服务均等化，调整财政支出结构调整；结构性减税政策；部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理，以及预算绩效评价体系建设等预算管理制度改革。

2、我县新一轮跨越式发展的态势已经形成。“十二五”期间，随着一些重点区域和产业园区开工建设，大批有自主创新能力的新型工业企业逐步投入生产，与之配套的服务业加速发展，产业空间布局进一步优化，这为财政收入的快速增长奠定坚实基础。更为重要的是，在通过改革创新推进新一轮跨越式发展的同时，行政管理体制改革、现代市场体系建设以及增强市场主体活力等方面将取得新突破，这为带动“十二五”财政体制改革与发展注入全新的动力。

三、“十二五”时期始兴财政改革和发展的指导思想、主要目标和原则

（一）“十二五”时期始兴财政改革和发展的指导思想

“十二五”时期始兴县财政工作指导思想是：全面贯彻党的十七大、十七届四中、五中全会、中央经济工作会议和省委十六届六次全会、市委十届七次全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续实施积极的财政政策，着力加大投资力度，努力保持经济平稳较快发展；狠抓增收节支，强化财政管理，努力促进全县经济社会又好又快发展。

 (二)“十二五”时期始兴财政改革与发展主要目标

“十二五”时期财政工作总目标是：促进经济平稳较快发展、经济增长方式加快转变、自主创新能力提高，财政可持续发展能力明显增强，财政与经济良性互动；县、镇二级财政保障能力增强，基本公共服务均等化水平提高，社会和谐发展，城乡区域发展趋于协调；预算编制、执行、监督“三分离”的运行机制更趋完善，科学理财、民主理财的水平明显提高，法治财政不断加强。逐步形成财力厚实、职能健全、运转高效、结构优化、理财科学的地方公共财政体系。

1、以财源建设为重点，在提高经济效益和优化经济结构的基础上，确保财政收入稳定增长。以2010年财政一般预算收入的16560万元为基数，按每年14.88%的增长率计算，2011年至2015年分别达到：19024万元、 21854.91万元、25106.93万元、28842.84万元、33134.65万元。

2、以调整优化支出结构为主线，实现重点支出有效保障，提高财政对基础设施、社会保障、“三农”、科技教育、文化卫生事业和环境保护等公共需要的保障能力，特别是要认真落实“中央一号”文件精神，加大支农力度，促进社会主义新农村建设进一步发展。为改革和发展创造良好的经济和社会环境。

    3、不断深化财政改革，加强监督管理，依法理财水平全面提高。以预算管理制度改革为突破口，全面实施综合部门预算管理，实现对预算编制、执行全过程监督，财政资金使用安全高效。

4、以防范化解区域性财政风险为关键，按照公共财政的要求，财政支出逐步退出竞争性、经营性领域，实现财政经济可持续发展。

5、以先进信息技术为手段，实现覆盖全县的财政信息网络系统，支撑、推动财政改革与发展。

6、以加强自身建设为基础，建设政治过硬、业务熟练、作风优良的干部队伍。

（三）“十二五”时期始兴财政改革和发展坚持的原则

1、依法理财。依法组织收入，做到应征尽收；加强非税收入的收缴和管理，确保按规定将应纳入预算管理的非税收入全部足额纳入财政预算；合理安排预算支出，坚持增收节支、量入为出，保证政府职能的履行和各项事业的发展，确保收支平衡。

2、科学调控。把支持扩大内需作为基本方针，把推动结构调整作为主攻方向，积极调整优化支出结构，坚持有保有压、突出重点、集中财力办大事，促进经济发展方式加快转变，增强发展的内在动力，提高经济社会的整体素质和可持续发展能力。

3、关注民生。把民生摆到突出位置，按照整体谋划、分步推进、突出重点、配套解决的思路，不断提高财政保障基本公共服务的标准，扩大财政保障基本公共服务的范围，扎实推进基本公共服务均等化，建立健全完善的基本公共服务体系，推动发展成果均等惠及人民群众。

4、改革创新。按照建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的要求，深入推进财政改革和机制体制创新。进一步深化省以下财政体制改革，构建有利于科学发展的财政体制机制；切实加强财政基础工作和基层财政建设，提高财政管理的科学化、精细化水平。

四、“十二五”时期始兴财政改革和发展的主要措施

（一）加大财源建设力度，促进我县经济持续快速发展

按照市委、市政府打好转变经济发展方式、提高“双转移”质量和搞好扶贫开发“三场硬仗”的战略部署和经济发展总体规划，以“三促进一保持”为着力点，紧紧围绕财政增收这个中心，综合运用国债、税收、财政贴息等多种财政政策手段，增强政府的经济调控能力，促进经济稳步增长。

　　1、集约资金投入，营造企业发展环境

集中财力，重点支持工业园区等工业发展载体建设，努力打造特色园区和特色产业集聚区，加快产业集聚和产业集群培育。加快企业技术改造，淘汰落后产能和工艺，引进高新技术项目，依靠科技进步推动传统产业转型升级和优势产品优化升级。用好各项财政扶持资金，包括企业扶持资金、信息化建设等资金，通过贷款贴息、完善融资担保机构、注入资本金等方式，做大做强一批支柱产业。

　　加大对中小企业的扶持力度，统筹相关政策资金，逐步建立健全支持中小企业发展的财税政策体系。完善鼓励企业自主创新的财税政策体系，建设科技创新型城市，推动经济增长方式转变。落实“人才强县”战略，为始兴新一轮跨越式发展提供强有力的人才和智力保障。

　　2、加大扶持力度，促进第三产业快速发展

积极把握建设纵横我县交通网线的发展机遇，充分发挥地处“环珠三角”核心地带和“红三角”南部的区位优势，利用产业加速转移所带来的广阔发展空间，加快推动服务业的配套和发展，拓宽服务业领域，提高服务业在我县国民经济中的比重。以“生态休闲度假”、“客家民俗文化”为主线，大力推进旅游业发展。精心开辟“中国最美小城”精品线路，做好“打造始兴土特产一条街”工作，用好旅游发展专项资金，深入挖掘历史文化内涵以提升旅游文化品位，创建和开发具有较强竞争力的特色旅游品牌。

3、扩大投资需求，促进经济发展

坚持将投资作为扩大内需的重要抓手，实施重大项目投资带动战略，有效激活民间投资，优化投资结构，提高投资效益。加强与国家和省有关部门的沟通，争取更多的中央和省财政性投资，支持我县加快交通、能源等方面的重点基础设施项目建设，努力提高城市基础设施现代化水平。

大力激发民间投资热情，进一步放宽社会投资领域，拓宽民间投资的领域和范围，支持和鼓励民间资本参与经营性基础设施和重大产业的投资建设，建立完善加快我县民间投资和鼓励企业二次创业的政策措施。

多渠道筹措建设资金，大力培育发展村镇银行、小额贷款担保公司等本市金融机构，增加地方金融供给，推动重大项目通过股权融资、租赁融资、特许经营等方式筹措建设资金。

4、完善行政事业单位资产管理

研究制定资产管理的规章制度，健全资产管理的基础工作，建立从资产配置、使用、调配等诸环节配套管理的运行机制；改变资产管理思路，在现有基础上，研究制定行政事业单位国有资产配额标准及相关定额，加强对行政事业单位国有资产配置、使用、处置等各环节的管理，对闲置的资产建立统一调配的制度；对事业单位的资产管理由单纯的静态管理提升为动态管理，事业单位资产中具备经营条件的，鼓励采取投资、入股以及其他方式参与经营活动，有机融入市场，最大限度地盘活事业单位的资产。

（二）优化财政支出结构，推进基本公共服务均等化

要紧紧围绕改革和发展的大局，按照基本公共服务均等化和生态功能区建设的要求，进一步凸现公共财政“以人为本、投资予人”的理念，突出财政保障重点，提高公共支出比重，促进城乡和谐发展。

1、向公共事业倾斜，实现基本公共服务均等化。进一步加大民生投入，完善统筹城乡发展，强化公共服务供给。继续加大民生投入力度，进一步完善城乡教育、医疗、社保、就业、文化等制度体系，落实好各项民生政策；认真组织实施《广东省基本公共服务均等化规划（2009-2020）》。

　　2、向社保体系倾斜，服务社会稳定大局。“十二五”期间，进一步扩大社会保险覆盖面，提高保障水平，切实保障困难群体基本生活，重点解决好非就业群体社会保障问题。按照“多层次、全覆盖、保基本”的原则，建立城乡居民基本养老保险制度，完善基本医疗保险门诊费用统筹机制。继续抓好新型农村社会养老保险试点扩面工作，完善以最低生活保障制度为基础、临时救助为补充、多项救助制度为配套的保障体系，加强社会福利机构建设，加大劳动保障监察执法力度，加强农民工工作，切实维护劳动者的合法权益。

　　3、向三农发展倾斜，建设社会主义新农村。一是加大农村公共服务体系建设投入。积极推动农村旧村改造新村建设，支持农村的道路、水利、农村电力等基础设施建设和农村教育、卫生等社会事业发展。二是围绕建设“生态始兴”以及建设广东省重要的农产品生产、加工、出口基地，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，推进农业产业结构调整，促进农业科技进步，加快无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地建设，发展特色生态农业、观光休闲农业和现代林业产业。三是加大农村富余劳动力技能培训；加大“扶贫开发”力度；加快建立农村社会保障体系的建设，探索支农资金的有效使用机制，切实提高农民收入。

4、向重点项目倾斜，抓好“中国最美小城”建设。“十二五”期间，我县将加快投融资机制创新，提高土地经营水平，积极筹措资金，确保县里“十二五”规划确定的重点项目建设。确保建设韶赣高速公路、韶赣铁路始兴段等交通项目的不断完善，增强区域性交通枢纽城市交通运行和辐射能力。

（四）加强“两基”建设，深化改革，全面推动财政管理科学化、精细化

通过加强“两基”建设，深化财政改革，逐步建立起一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展的财政管理新机制。

1、加强各项管理基础工作。充分利用财政信息管理大平台系统（R9I），做好基础数据的收集整理，建立健全各种基础数据动态采集机制，全面掌握预算单位人员、工资及津贴补贴等信息。完善部门基础信息数据库，逐步实现对本级行政事业单位机构、编制、人员、资产、经费类型等数据的动态管理。加强支出标准体系建设。进一步完善定员定额与实物费用定额相结合的基本支出标准体系。

2、大力推进基层建设。充分发挥乡镇财政的监管作用。按照健全公共财政体系的要求，合理界定和充实乡镇财政职能，强化乡镇财政监管职责。加强涉农补贴资金管理，落实好各项强农惠农政策。加大对乡镇教育、医疗卫生、文化等方面资金运用情况的监督。推进财政部门内部基层单位建设。按照简化程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价等各项工作均依流程运行。

3、深化财政税收体制改革，切实调动各方面聚财理财的积极性。认真落实中央和省上的财税体制调整政策，按照事权和财权相统一的原则，以建立和完善覆盖农村的公共财政体制为目标，积极推进县、镇财政管理体制改革。

4、深化预算管理制度改革，建立规范科学的预算管理体系。改革财政资金缴拨方式，全面实行国库集中收付制度，推进预算单位零余额账户结算制度建设，推进公务卡结算方式改革，将所有政府财政性资金直接集中到国库统一账户，实行账户的规范化管理，强化预算约束。

5、完善政府采购制度，规范政府采购行为。按照“稳步发展、逐步规范”的原则和预算总体安排，不断扩大政府采购的范围和规模；与部门预算编制相衔接，规范政府采购的预算编制和预算执行，逐步提高采购资金占财政支出的比重；严格执行《政府采购法》，建立规范化、程序化的政府采购体系；在“采管分离”的基础上，推行电子采购平台，提高财政资金的使用效益，增加采购行为的透明度，逐步实现政府采购网络化、信息化。

6、稳步推进非税收入管理改革。从规范收入收缴程序、强化票据监管体系入手，逐步完善行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产经营收益、特许经营权有偿转让收入、土地收益等非税收入的征管工作。加大非税收入“收支两条线”管理力度，加强非税系统建设，积极筹备罚没收入上线工作，扩大执收单位上线范围。深化住房制度改革，加强住房公积金财务运行监管。逐步实现非税收入收支脱钩，统一纳入部门预算管理。

7、建立财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益。加强项目必要性、可行性的事前绩效审核、事中绩效跟踪、事后绩效评估。切实提高政府管理效能和财政资金使用效益。强化财政、会计监督。加大财政资金监管力度，实现监督工作的制度化和常规化。大力开展财政专项资金监督检查工作，把涉及“三农”、教育、救灾救济、社会保障的财政资金作为监督检查的重点，建立转移支付资金的检查及跟踪问效制度。

　 （五）强化风险意识，防范化解财政风险

　　1、防范债务风险。强化政府性债务计划管理力度，增强债务管理的科学性、可预见性和可操作性；强化财政部门对融资规模、融资方式、风险控制机制、债务处理机制的管理和监控作用；建立债务状况预警系统，对政府债务运行过程进行全方位的跟踪和监控；健全债务偿还机制，加大土地市场化运作力度，努力扩大偿债基金来源，提高政府偿债能力。

　　2、防范地方金融风险。督促检查地方金融机构按照金融企业财务制度的有关规定实行审慎会计制度，按照不良贷款五级划分的要求，足额提取一般坏帐准备金及专项坏帐准备金，逐步提高不良贷款拨备覆盖率；参与并支持地方金融机构不良资产处置及增资扩股工作，采取资产置换、财务重组等方式妥善处置不良资产，改善资产质量，减少金融风险隐患；分析地方金融机构的资产质量及其潜在的风险隐患，配合相关部门制定落实地方金融风险处置预案，维护社会稳定。

　　3、防范突发事件风险。建立统一领导、职责明确、运转有序、反应迅速的财政应急保障体系，通过财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付等应急保障措施，为全市应对各类突发公共事件提供坚实的财力保障，最大限度降低突发公共事件造成的危害，维护社会安定稳定，支持我县新一轮跨越式发展。

（六）加强队伍建设，提高财政干部队伍素质

以全面推行行政执法责任制、构建财政部门惩治和预防体系为重点，造就一支政治坚定、业务过硬、作风优良的财政干部队伍，为财政改革和发展提供人力资源支撑。外树财政形象、内兴学习型机关新风，构建以“廉政、高效、规范、务实、创新”为核心的财政文化。

1、提高依法行政、依法理财的能力。一是推进财政监督法制化建设，积极推进政务公开，自觉接受人大的依法监督和政协的民主监督。二是认真贯彻落实《行政许可法》，把依法行政、依法理财贯穿于各项财政工作中，进一步做好行政审批制度改革工作，规范行政许可行为。三是深入开展财政法制宣传教育活动，健全各项规章制度，将财政工作纳入法制化轨道。四是紧紧围绕财政改革和财政管理，进一步创新监督理念，改革监督方式，提高监督水平。

2、加强党风廉政建设。一是加强组织建设，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针政策，构建惩治和预防腐败体系，建立不想腐败的自律机制。二是加强制度建设，着重完善关键环节和重要岗位的制度制订和执行，依靠制度管人管事管权，建立不能腐败的约束机制。三是强化监督制约，对权力行使实施跟踪监督，建立不敢腐败的惩治机制。四是强化源头治理，深化各项财政改革，建立不易腐败的防范机制。

3、提高干部队伍素质。一是加强干部教育培训工作力度，不断提高干部职工思想道德素质、理论素质和业务素质。二是加强财政干部的勤政廉政教育和职业道德建设，针对不同岗位，制订工作规程和服务规范，强化服务意识，改进工作作风。三是完善干部人事制度和人才管理体制，加强干部轮岗力度，形成有利于优秀人才脱颖而出、人尽其才的有效机制，干部成长环境进一步优化。